Facilitamos para Você
Assessoria licitatória para empresas

Tel. (11) 97170-0342 / 4063-6761
O endereço de e-mail address está sendo protegido de spambots. Você precisa ativar o JavaScript enabled para vê-lo.
telefone

(11) 9 7170-0342


(11) 4063-6761

Saneamento Básico: marco regulatório, regulação setorial e oportunidades de negócio

Rodrigo Mendonça Alvares da Silva
Sócio do Escritório Bispo Vieira Porto Baldo Alvares Advogados
Gestor da área de Direito Municipal

1- Histórico do Federalismo Cooperativo e da Regulação dos Serviços Públicos no Brasil

Com o advento do modelo político do Estado do Bem Estar Social, nos idos dos Séculos XIX e XX, a atuação do Estado, mesmo em grande parte dos países capitalistas, afigurava-se gigantesca, compreendendo não só a prestação direta de inúmeros serviços públicos e sociais, como também a exacerbada intervenção na economia.

Nessa quadra, o Estado passou a ostentar um modelo administrativo demasiadamente burocrático, com forte controle de todos os setores da vida social, concorrendo, assim, para o inchamento de suas funções, tornando-o uma estrutura lenta e incapaz de imprimir uma gestão eficiente de suas ações.

Some-se a esse contexto administrativo, notadamente na década de 80 e início da década de 90, as dificuldades financeiras experimentadas pelo Estado Brasileiro para, diretamente, ofertar as atividades e serviços públicos exigidos pela população. Premido pela séria crise econômica, viu-se na obrigação de encontrar meios para reduzir os gastos públicos, sem, no entanto, descurar-se do dever de prestar os serviços públicos fundamentais à coletividade.

Desta forma, fácil presumir que os serviços sociais prestados pelo Poder Público não possuíam a qualidade e eficiência necessárias, o que vinha deixando a população ao desamparo de suas necessidades fundamentais. Além disso, a demanda era cada vez maior devido ao inchaço populacional dos grandes centros urbanos, o que contribuía ainda mais para o problema da prestação deficiente dos serviços sociais.

Nesse sentido é o escólio da festejada administrativista Maria Sylvia Zanella Di Pietro . In verbis:

(...) a Constituição Federal atribuiu competências ao poder público que ele não tem condições de cumprir a contento; faltam verbas nas áreas de saúde, educação, previdência social, moradia, transporte, segurança.

De igual sorte, propõe o arguto doutrinador Luciano Medeiros de Andrade Bicalho . In verbis:

A reforma do Estado de Bem Estar Social idealizado em meados do século passado não é apenas uma idéia do que se denominou chamar de neoliberalismo. É uma necessidade premente. O Estado burocrático, rígido, estático e dispendioso não atende mais às necessidades de uma era de globalização da produção e do consumo, de estreitamento de relacionamentos através da revolução nos meios de comunicação que se encontra em curso. De uma era de grande densidade populacional nas urbes, o que enseja o surgimento de demandas cada vez mais onerosas de infra-estrutura básica de saúde, educação, saneamento, dentre outras.

A importância do tema da cooperação federativa se deve ao fato de que, nas sociedades modernas, as políticas públicas possuem elevada complexidade, exigindo uma atuação integrada dos diferentes entes da Federação. Muitas vezes é necessário que o nível federal tenha o papel redistributivo de recursos e que o âmbito local, mais próximo das demandas, seja o executor, especialmente das políticas sociais.

Foi justamente em meio a esse contexto desanimador, notadamente na seara econômica, que surgiu o novel Estado Gerencial, fincado no Federalismo Cooperativo e dotado de uma administração pública alinhada ao contexto da economia globalizada, sem olvidar o interesse público nacional, pautando suas ações na descentralização de seus misteres, na atuação cooperativa com outros entes federativos e particulares, mirando-se na otimização de gastos públicos e na eficiente e universal oferta de serviços de interesse coletivo.

Com efeito, a expressão ‘Federalismo’ origina-se do verbete latino ‘foederis’, que significa pacto ou aliança. No caso da República Federativa do Brasil, o Princípio Federativo encontra amparo constitucional, dentre outros preceitos normativos, no artigo 19, inciso III, da Constituição Federal de 1988, cuja ‘mens legis’ sinaliza no sentido da junção entre as entidades federativas, objetivando a concretização da eficiente administração pública, como bem anota o jurista Marçal Justen Filho . Litteris:

Qual é, então, do ponto de vista político, o espírito de Federalismo? É precisamente o espírito de associação. Ao se agrupar no seio de um Estado Federal, os Estados associados aceitam uma autoridade comum para o seu bem, para todos e para cada um, mas conservando um domínio próprio, que se manifesta pela sobrevivência de uma Constituição, de uma legislação, de uma administração e de uma justiça própria.

Note-se, por extremamente oportuno, que a previsão de competências materiais comuns na Lei Fundamental de 1988, ex vi do disciplinado nos artigos 3º, 23, 25, 198 e 241, visa justamente a consecução de interesses comuns, por meio de vários arranjos jurídicos, como se verá nos tópicos seguintes.

Com isso, no Federalismo Cooperativo privilegia-se a negociação e o acordo intergovernamental, haja vista a natural tendência de redução das políticas que sejam conduzidas por um só governo, havendo uma interdependência e coordenação das atividades governamentais, objetivando o combate aos problemas que são comuns a todos os entes federativos.
    
Registre-se também que o sistema de repartição de competências legislativas e materiais, essência do Estado Federal, não constitui qualquer óbice à defesa de escopos comuns propugnada no Federalismo Cooperativo, pois os princípios da autonomia e subsidiaridade, que vedam o exercício de controle hierárquico de um nível de governo em outro e informam a primazia das esferas locais e regionais para execução de serviços públicos, convivem harmoniosamente com o princípio da cooperação, segundo o qual, caso as instâncias locais não possuam isoladamente condições técnicas ou econômicas para agir, é possível a cooperação dos entes federativos com vista a suprir essas insuficiências em prol do interesse comum.

Destarte, tracejadas as balizas do hodierno Federalismo Cooperativo, impende traçar, para melhor compreensão, ainda que suscintamente, o histórico da Regulação dos serviços públicos no Brasil.

Cumpre ressaltar que o termo ‘Regulação’ compreende, em linhas gerais, um conjunto de normas, leis e diretrizes que regulam o funcionamento dos setores nos quais os agentes privados prestam serviços de utilidade pública. Melhor explicando, o marco regulatório de qualquer sistema é o responsável pela criação de um ambiente normativo que concilie os anseios da iniciativa privada ou de demais prestadores de serviços públicos e as expectativas do mercado consumidor.

Com isso, para se analisar a evolução do marco regulatório dos serviços públicos, notadamente os da seara do saneamento básico, impende considerar, como premissa impostergável, o natural crescimento das demandas urbanas e sociais relativas aos serviços públicos em determinados períodos históricos, assim como as oscilações de investimentos no setor a partir das correlações existentes entre as políticas públicas de saneamento e políticas econômicas.

Feitas essas considerações preliminares, sublinhe-se que somente a partir de meados do século XIX, surgiram os primeiros serviços públicos de abastecimento de água e de rede de esgoto, por meio concessões delegadas à iniciativa privada. Porém, em razão da má qualidade da prestação desses serviços, os mesmos foram encampados, a partir da década 40, por instituições governamentais.

Ainda nesse contexto, surgiram, a níveis estadual e municipal, os primeiros Departamentos de Água e Esgoto, os quais centralizaram toda a oferta dos referidos serviços públicos, haja vista que eram responsáveis desde o planejamento e a execução de obras no setor até a efetiva operação dos aludidos serviços, destacando-se, por oportuno, que concomitantemente à criação dos referidos Departamentos também se verificaram os iniciais investimentos públicos para o setor.

Já na década de 60, notadamente em razão das limitações técnico-financeiras da maioria dos municípios brasileiros, surgiu o Plano Nacional de Saneamento (PLANASA), criado em 1968, tendo como principal fonte de recursos o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), à época sob a gestão do Banco Nacional de Habitação (BNH).

Ocorre que, com a extinção do BNH, em 1986, a política nacional de saneamento experimentou uma forte desaceleração, resultando na falta de investimentos para as Companhias Estaduais e, em última análise, no aumento da precariedade do serviço público ofertado.

Por retratar com extrema objetividade e didática esse modelo administrativo de política pública de saneamento, registra-se o escólio do professor Rodrigo Pinto de Campos . In verbis:

O modelo contratual pensado para o saneamento básico na década de 70 assentava-se numa aliança tripartite entre União, Estados e Municípios. Os últimos, na qualidade de – na ampla maioria das situações – titulares do serviço, não dispunham de melhores condições técnica e orçamentárias para fazê-lo deslanchar. Assim, foram criadas empresas estatais estaduais, sob a forma de sociedade de economia mista, às quais seriam incumbida a tarefa de prestar o serviço público, por meio da celebração de contratos de concessão com o poder público municipal. Á União, finalmente, competeria, por intermédio dos órgãos do Sistema Financeiro de Habitação, proporcionar mecanismo de financiamento capazes de tornar viável a rápida expansão do abastecimento de água e da coleta e tratamento de esgoto em todo o Brasil.

Em que pese o inegável sucesso inicial do modelo PLANASA, especialmente no tocante à rápida elevação da cobertura de abastecimento de água, uma série de fatos supervenientes, de ordens diversas, passou a miná-lo com força cada vez maior. Sob o prisma econômico, o colapso do Sistema Financeiro de Habitação nos moldes em que havia sido concebido, com a extinção do Banco Nacional de Habitação – BNH - , em 1986, e o conseqüente estrangulamento dos canais públicos capazes de drenar recursos para o setor, desacelerou drasticamente os investimentos das CEBs na expansão das suas redes de água e esgoto, bem como na construção de novas barragens e estações de tratamento.

Passado o sistema PLANASA, constatou-se um universo de inúmeras dificuldades institucionais, representadas pela inexistência de uma política nacional para os setores de água e esgoto, que exigiam uma urgente retomada de investimentos face a precariedade normativa das anteriores concessões às companhias estaduais e a premente extinção desses instáveis e omissos vínculos jurídicos. Isso sem contar com os crescentes reclamos de regulação do controle social, de universalização dos serviços e da necessidade de definição da titularidade dos multicitados serviços, cujo estágio de indefinições somente concorria para a pulverização das ações governamentais, reduzindo assim, ainda mais a eficácia do setor.

Somente com o advento da Carta Magna de 1988, vislumbrou-se um verdadeiro ambiente normativo favorável à descentralização das competências administrativas dos entes federativos, exigindo-se destes uma remodelagem estrutural para enfrentar os novéis desafios impostos pela ordem global.

Nesse contexto, e no anseio de uma eficiente e moderna regulação, sanciona-se em 2007 aquela que seria, ainda que tardiamente, o marco regulatório do setor de saneamento, a Lei Federal nº 11.445.  

Comentários  

 
CHARLES CARVALHO
# CHARLES CARVALHO 18-03-2013 14:43
Matéria muito boa e interessante. Gostei mesmo e recomendo. parabéns
Responder
 
 
ANTONIO MEDEIROS
# ANTONIO MEDEIROS 16-08-2012 13:08
Muito interessante o artigo, parabéns!
Responder
 

Adicionar comentário


Código de segurança
Atualizar

Newsletter

Cadastre seu email e receba semanalmente as principais notícias relacionadas às licitações públicas.

Fale Conosco

Tel. (11) 4063-6761  /  97170-0342

E-mail: O endereço de e-mail address está sendo protegido de spambots. Você precisa ativar o JavaScript enabled para vê-lo.
Atendimento: das 8h às 20h